Alcanzar eficiencias en la Dian implica atacar intereses políticos muy poderosos y oscuros

Julián Arévalo, decano de la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia, coincide con la mayoría de expertos en que, para el próximo gobierno, el margen de maniobra en materia fiscal será muy reducido. 

 

Julián Arévalo, Decano Facultad de Economía Universidad Externado de Colombia 

Sin embargo advierte sobre otra tarea de difícil realización: atacar la evasión, pues considera que lograr mayores recaudo por parte de la Dian implica atacar intereses política poderosos y oscuros.

La mayoría de candidatos están proponiendo una reducción en los impuestos bien sea a las empresas o bien a los consumidores. ¿Qué opinión le merece este planteamiento?

Las propuestas de reducción de impuestos no se ajustan a la realidad económica del país en este momento. Desconocen el nivel de inflexibilidad del gasto público, así como las dificultades administrativas y políticas de enfrentar la evasión y la corrupción; cualquier propuesta seria sobre reducción de impuestos debe dejar claras las fuentes alternativas de financiamiento y eso muy seguramente quiere decir un incremento en la deuda, que es justamente lo que no se le está diciendo al país.

La experiencia de los últimos años debería servir como referente a la hora de hacer propuestas en materia fiscal. La caída en los ingresos del gobierno por concepto del petróleo obligó a llevar a cabo reformas tributarias que han salido muy costosas para el país, con impuestos transitorios y sobretasas para cubrir huecos fiscales.

Las propuestas de reducir impuestos probablemente terminen en el mismo punto de los años anteriores, con nuevas reformas tributarias que van en detrimento de la confianza y de la estabilidad del sistema económico, sin garantizar que las nuevas fuentes de ingreso permitan que estos aumenten de manera permanente.

Ahora, poner el énfasis en la lucha contra la evasión y la corrupción es una fórmula que ya se ha intentado, sobre la que hay que seguir trabajando, pero que dista mucho de resolver los problemas de generación de recursos que requiere el país en este momento.

En el caso de los impuestos a las empresas, la discusión se ha venido llevando en la dirección adecuada. En los países de la Ocde por cada dólar recaudado a personas jurídicas se recaudan 2,3 dólares a personas naturales; en Colombia se recaudan apenas 0,22. Sin embargo, a diferencia de Colombia, en los países desarrollados los impuestos recaen de manera contundente sobre las ganancias de capital y los dividendos, y se grava menos la remuneración al trabajo.

En sus cálculos, ¿estaría Colombia en capacidad de reducir impuestos, sin poder compensar con otros nuevos, máxime cuando este año se vencen algunos tributos?

Claramente Colombia no está en capacidad de reducir impuestos sin compensar con otros nuevos, y menos si se está pensando en la estabilidad fiscal de largo plazo; las propuestas en esa dirección solo ayudan a distorsionar la realidad.

Nada más teniendo en cuenta el vencimiento del impuesto a la riqueza las cuentas no dan. Por concepto del cobro del impuesto a la riqueza para el año 2015, se recaudaron cerca de $5 billones en 2016. En 2017 esta cifra giró en torno a los $2,6 billones como resultado de la reducción progresiva de la tarifa propuesta en la reforma tributaria del año 2016.

Adicionalmente está la sobretasa al impuesto de renta que está presupuestado desaparecerá en 2018.

En materia de lucha contra la evasión, algunos candidatos hablan de recaudar por esa vía cerca de $20 billones. Si bien las cifras de evasión son de un orden preocupante y se requiere hacer todos los esfuerzos para combatirla, cálculos realistas como los de Anif hablan de que por esa vía solo se podrían aportar cerca de $4,5 billones al recaudo. Es decir, menos de 25% de lo que señalan estos candidatos.

Los esfuerzos en la lucha contra la evasión son necesarios y ojalá se puedan reforzar, pero la experiencia de los últimos 10 años, al menos para cuando se tiene datos, muestra que nada más en el caso del IVA, la evasión se ha mantenido alrededor de 22%. Pensar que las soluciones fiscales para el país provendrán de un mayor esfuerzo contra la evasión es simplemente desconocer la realidad.

Ahora, hay que dejar que la reforma actual actúe. Ya ha habido frutos, la reforma del 2012 ha favorecido la formalización de la economía y la del 2016 puede tener un impacto importante en el incremento de la inversión. Por ejemplo, la deducción del impuesto de renta sobre los bienes de capital empieza hacerse visible este año, esto reduciría el costo de la inversión y por ende incrementaría los incentivos a invertir de las empresas.

Es posible, como han planteado algunos candidatos, ¿alcanzar eficiencias en la Dian para atacar la evasión e incorporar cifras cercanas a los $20 billones?

Todos los gobiernos lo han intentado, pero están lejos de lograr los resultados deseados. Reducir la evasión fiscal de manera considerable implica afectar estructuras ilegales muy poderosas, con importantes vínculos políticos en varias partes del país y con un avanzado proceso de lo que los expertos llaman “captura del Estado”; es decir, que entidades estatales, como es el caso de la Dian, terminen jugando más para favorecer intereses privados y no hacia el bienestar de los colombianos.

Esto no es un tema que se resuelva con tecnología, como se ha llegado a plantear. Alcanzar eficiencias en la Dian implica atacar intereses políticos muy poderosos, sectores políticos con fuertes vínculos con actores ilegales, mafias que se lucran del narcotráfico, el contrabando y el lavado de activos, así como de todo tipo de actividades ilegales, y que vinculan la criminalidad local con fenómenos criminales trasnacionales; en este frente, es importante destacar la labor de Juan Ricardo Ortega al frente de la entidad.

El dinero proveniente de las drogas ilícitas que se comercializan desde Colombia y México termina siendo utilizado para la compra de mercancías como juguetes, electrodomésticos, confecciones y cigarrillos, que son distribuidos de manera ilegal en países de Asia o Suramérica, en muchos casos con la complicidad de funcionarios de sus oficinas de aduanas. 

En 2014 hubo múltiples amenazas contra el director de la Dian, Juan Ricardo Ortega, que había adelantado importantes investigaciones en contra de estas redes de ilegalidad y sus vínculos con la política. En noviembre pasado hubo un atentado contra la directora nacional de aduanas, Claudia Gaviria.

Estas mafias, de manera sistemática, han defendido sus intereses ilegales a través de la violencia; entonces, si estamos hablando de eficiencias en la Dian, la pregunta para los candidatos sería si están dispuestos a atacar a los sectores más oscuros del sistema político colombiano y sus aliados en la ilegalidad, que es donde radica buena parte de las dificultades para un buen funcionamiento del Estado. Pero de estos temas no nos están hablando y es mucho lo que hay que hacer en esa lucha contra la criminalidad enquistada en el aparato estatal.

Otro tema sensible en materia fiscal para la campaña política es la regla fiscal: ¿qué opinión le merecen las propuestas para modificar esta norma?

El cumplimiento de la regla fiscal está seriamente comprometido, de manera que es natural que haya propuestas frente a su flexibilización. A este respecto hay que decir que, si bien es deseable que haya sostenibilidad fiscal, no es deseable que tengamos una camisa de fuerza, y en ese sentido, la rigidez convierte a la regla fiscal en una figura procíclica –con menores niveles de gasto cuando más se necesita- que haría más profundos los ciclos económicos.

La regla fiscal debe ser tomada como un punto de referencia junto con otros objetivos de la política económica; y su contribución debe verse en relación con su aporte a la estabilidad macroeconómica y a la mejora en las condiciones de vida de los colombianos; o como diría Jean Tirole, premio nobel de Economía, en su contribución al bien común.

Una de las ventajas de la regla fiscal es que da mayor credibilidad a la forma como se adoptan las decisiones de política, y justamente por eso, la regla fiscal tiene que ser factible; tiene que permitir absorber choques y generar los recursos necesarios para ser sostenible.

¿Qué tanto margen de maniobra tiene el Gobierno en materia de reducción de gasto o es muy inflexible?

En Colombia, como en el resto del mundo, se ha encontrado evidencia a favor de lo que los economistas llamamos la Ley de Wagner, es decir, que el volumen del gasto público tiende a aumentar en el tiempo, tanto en términos absolutos, como en proporción del PIB.

En Colombia pasamos de un gasto total del gobierno central como porcentaje del PIB de un 8,4% en 1985 a un 19,2% en 2015, y la flexibilidad presupuestal es apenas del 14,5 (una flexibilidad total sería de 100). Es decir, el Estado en el nivel central, así como las autoridades sub-nacionales asumen nuevas responsabilidades que de manera gradual van limitando la flexibilidad del gasto.

Dicho eso, hay que señalar que en Colombia el gasto general es muy bajo, estando alrededor del 30% del PIB, mientras que en la región de América Latina está alrededor del 35% y para los países de la OCDE es de 40%. Si miramos el gasto central, nos encontramos con 19% para Colombia, por debajo de Brasil con 30,3%, Ecuador con 24,1%, Uruguay 22,4%, Chile 23,6% y Argentina 24,5%.

El informe reciente de la comisión de gasto no se refiere con detalle a la necesidad de aumentar el gasto, pero sí propone mecanismos para hacerlo más eficiente. Avanzar en esta dirección también sería deseable.

El Sistema General de Participaciones es parte de nuestro contrato social. Las transferencias de la nación a los entes sub-nacionales hacen que la inflexibilidad del gasto sea aún mayor. Es prioritario que se diseñen mecanismos para que las regiones aumenten su esfuerzo fiscal.

¿Qué papel juegan las propuestas en materia de impuestos y de regla fiscal en la decisión que puedan adoptar las agencias calificadoras sobre el rating soberano de Colombia?

Es importante decir que este gobierno logró grado de inversión en el 2011 el cual se había perdido en 1999. Consolidar este grado de inversión implica no solo sostenibilidad fiscal, sino también externa y crecimiento sostenido. Actualmente se ha mantenido el grado de inversión, pero la incertidumbre hacia adelante no solo generada por la polarización política sino por los futuros ajustes fiscales hace que existan presiones hacia la baja.

El gobierno ha insistido en reformas para conseguir una mejor calificación por parte de las agencias, pero no lo ha conseguido, fundamentalmente porque las reformas no han logrado aumentar el recaudo de manera significativa y el gasto es bastante inflexible. De allí que las propuestas de reducción de impuestos se encuentren con un golpe de realidad también en materia de la percepción internacional de la economía colombiana.

La estabilidad macroeconómica es un criterio determinante y esta se ve comprometida si el gobierno no puede financiar sus gastos con ingreso estables, como ocurriría con la reducción de impuestos que hoy parece tan atractiva para algunos candidatos. La sostenibilidad fiscal debe lograrse con un aumento en los impuestos y no con reducciones en el gasto, que en la realidad no son viables.

Y esto no debería ser sorpresa si tomamos como referente el grupo de países de la Ocde al cual estamos aspirando ingresar, donde el recaudo como proporción del PIB está alrededor de 34%, mientras que en Colombia apenas llega a 20%.

Es clave decir que para aumentar el recaudo es muy importante la formalización de la economía y el crecimiento económico. El próximo gobierno debería enfatizar en política hacia incrementos en la productividad y la generación de un crecimiento sostenido. Claramente incrementando el gasto en funcionamiento no lo va hacer.

¿Qué opina de proponer una amnistía para los capitales colombianos en el exterior que no hayan sido declarados en el país?

La iniciativa de normalización llevada cabo entre los años 2015 a 2017 logró un recaudo aproximado de $2 billones. Sin embargo, es importante no perder de vista que la frecuencia de estas iniciativas afecta su propia eficacia, en tanto se da un mensaje que puede percibirse como exceso de flexibilidad. Esto crea incentivos perversos que se traducen en esperar a una nueva normalización. De este modo, es importante acompañar la “zanahoria” con el endurecimiento del “garrote” a quienes no se acojan a la medida.

Ahora bien, este no es un problema solamente de aumentar el recaudo, sino que también es un problema de igualdad. Por supuesto, quienes tienen bienes en el exterior no son la mayoría de los asalariados en Colombia, para quienes la aplicación de la ley es cada vez más rigurosa. Las amnistías dan un mensaje perverso, y es la noción de que el que más concentra riqueza, y por tanto más debería aportar, no lo hace, mientras que quien tiene menos recursos no tiene esa alternativa.

¿Qué iniciativas son las necesarias para garantizar la estabilidad fiscal de Colombia?

La estabilidad fiscal se garantiza, primero, reconociendo que el gasto no se puede reducir, y que además que no es recomendable hacerlo. El país requiere recursos para desarrollar infraestructura, proveer bienes públicos, salud y educación; necesita proveer justicia y seguridad; también políticas sectoriales para impulsar la economía y por supuesto mayor regulación. Adicionalmente, más allá de quién llegue al poder, es claro que el Estado tiene que avanzar en consolidar su presencia en todo el territorio, como establece el acuerdo de paz, y esto también requiere recursos.

Hablar de la reducción del gasto puede tener réditos políticos y electorales, pero es irresponsable y va en contra de las tendencias históricas del país. Por supuesto hay que hacerlo más eficiente. Por ejemplo, en los sectores de educación y salud se puede avanzar en la reducción de los subsidios a quienes tienen capacidad de pago. 

Segundo, hay que aumentar impuestos, pero hacerlo bien. A los políticos no les gusta decirlo, y menos en campaña, y a los ciudadanos no les gusta escucharlo, pero en cualquier caso el alza sucederá, y es mejor hacerlo entonces de la manera correcta. La estabilidad fiscal requiere responsabilidad, y la improvisación hace mucho daño. En Colombia cada dos años hay leyes de financiamiento porque el gobierno necesita recursos para solucionar problemas de liquidez de corto plazo, por ejemplo, como nos ocurrió con la caída de los precios del petróleo; esto conduce a la generación de impuestos transitorios, que se extienden en el tiempo y cuya desaparición genera traumatismos.

Se requiere promover y asumir el costo político de una reforma que en verdad sea estructural, integral y progresiva. La reforma del año 2016 se realizó bajo estos criterios, pero hoy todos los candidatos reconocen la necesidad de una nueva reforma tributaria.

Se necesita que se contemplen los impuestos locales y nacionales; que se actualicen los impuestos prediales y que se modernicen los catastros rurales, junto con el IGAC; que se organice el territorio con el cobro por el uso del suelo por medio de plusvalías y valorizaciones.

Buena parte del país no tiene el catastro formado o están desactualizados, situación que hace que en muchos casos los avalúos catastrales no lleguen al 10% del valor comercial del inmueble. Y ahí vuelven a entrar en juego los poderes políticos locales interesados en mantener avalúos mínimos que van en detrimento de las finanzas municipales y ponen más presión sobre el nivel central.

Se requiere progresividad fuerte en el cobro de los impuestos de renta para todos los niveles de ingresos.

Temas relevantes que no se mencionan en las preguntas: 

La desigualdad. Colombia es el segundo país más desigual de América Latina y el séptimo del mundo en materia de ingresos, y el primer país en desigualdad en la distribución de la tierra. La OCDE, el FMI, la Oxfam, la CEPAL, entre otros, insisten que la desigualdad es el principal problema de América Latina. La desigualdad afecta la eficiencia, el crecimiento, la estabilidad del sistema económico y político, la confianza y la cohesión social. Los candidatos no están hablando del tema, y a todas luces la reducción de impuestos no es compatible con la lucha contra la desigualdad.

El poder redistributivo del impuesto de renta sobre las personas naturales es muy débil en la región. El GINI en Colombia se mantiene prácticamente inalterado antes y después de impuestos. Mientras que los países de la OCDE mueven en promedio este indicador en 12 %, Colombia lo hace en 1,1%. De igual modo, la tasa media efectiva del decil 10 para los países de la OCDE es de 20% mientras en Colombia es del 3%.

Un mecanismo impositivo bien diseñado cumple con el criterio de equidad. En Colombia no se le ha dado la importancia que merece este tema en las discusiones tanto técnicas como políticas. La reforma tributaria del año 2012 se proponía de manera explícita reducir la desigualdad y no lo logró; las disposiciones que se propusieron hicieron más complejo el sistema (incumpliendo otro principio fundamental como la sencillez administrativa) y hoy no se está hablando del tema.

http://www.dinero.com/edicion-impresa/caratula/articulo/julian-arevalo-analiza-las-propuestas-de-candidatos/256488